检察监督在刑法执行中的角色

刑罚执行是刑事诉讼中不可或缺的重要程序，对于实现刑事诉讼的任务，具有极其重要的作用。为了保障刑罚执行权的实现，我国法律规定检察机关对刑罚执行进行法律监督，但现行监督模式存在着监督乏力的弊病，有时检察监督不能到位，刑罚执行机关的执法行为得不到应有的约束，一定程度上损害了司法权威，减弱了刑法的惩罚、教育、预防功能。因此，加强和完善我国刑罚执行的检察监督权，充分发挥检察权作为法律监督权的价值，无疑具有重大现实意义。

一、刑罚执行检察监督职权的局限

人民检察院是国家专门的法律监督机关，也是刑罚执行中的专门监督机关，刑罚执行监督是人民检察院的职能，我国《宪法》和《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》等法律有明确规定。刑罚执行监督，有利于保障刑罚执行活动的正确实施、维护正常的监管活动和保证行刑公正。近年来，全国刑罚执行监督工作取得了很大成效，2003年1月至2007年9月，全国检察机关共监督纠正减刑、假释、暂予监外执行不当11783人，对罪犯不依法交付执行和违法收押、释放以及违反规定使用戒具或禁闭等各类违法情况，提出书面纠正意见26125人次，共纠正25155件。2004年9月至2007年11月，共查办职务犯罪案件2775件3149人。[①]数字表明，人民检察院的刑罚执行检察监督工作得到了强化。但是通过调研发现，检察监督功能并没有得到充分发挥，各种制约因素对检察监督权起到削弱和遏制作用。体现在：

（一）监督的权威性

立法没有将检察机关的刑事执行监督权上升到宪法和检察院组织法层面，权威性欠缺。我国《宪法》虽然明确规定人民检察院是法律监督机关，但是没有对检察权的具体职能进行明确，刑法执行中的监督权是否属于检察权的范畴没有明确的宪法依据。检察机关向监狱派驻检察室，尤其是派出的检察院，实际上是一种专门检察院，但是在我国《人民检察院组织法》里没有规定这种检察机构。而是在最高人民检察院1987年制定的《人民检察院劳改检察工作细则（试行）》中作出的规定。高阶位立法的缺乏，给人留下口舌，以至于成为反对刑事执行中检察权监督的理由，有观点甚至认为不应当派驻检察室或者检察院，[②]导致直接削弱检察监督的权威性。

（二）立法的完备性

一是执行体制不完善，权力配备不合理。由于刑事执行体制没有理顺，多年来一直沿用老的模式，分工不合理所产生的消极因素得不到及时的消除。如法院主导死刑执行工作的体制，就不利于检察机关的执行监督。根据规定，人民法院将罪犯交付执行死刑，应当在交付执行三日前通知同级人民检察院派员临场监督。但检察院对于法院口头通知而不是书面通知，不在三天前通知而是提前一天等不规范的做法束手无策。最高人民法院院长签发的执行死刑的命令，检察人员一般不能查阅、复印，执行法官只告知该命令的文号，因而监督人员无法对该命令签发的主体、是否在7日内执行等事项履行法律监督职能。此外，刑罚执行部门较多，监督难以到位。人民检察院在监狱、看守所等部门派有检察室、专门检察院，但是对于罚金刑、死刑执行、管制、拘役、剥夺政治权力、驱逐出境等一些刑罚就很难进行有效的监督。二是立法不具体，法律监督缺乏操作性。刑罚执行监督立法过于原则，导致监督工作无法可依，无法监督。实际效果看，检察机关对刑罚执行程序中的权力制约和程序控制作用也相对有限。以死刑执行的监督为例，最高人民检察院2007年1月19日下发的《人民检察院临场监督执行死刑工作规则（试行）》，还是停留在比较原则的规定，体制、操作性方面都没有突破。比如“临场监督”的定位就不够准确，从期望监督实现的效果上看，检察机关对死刑执行监督的范围，应当涵盖执行的全过程，现行法律的“死刑临场监督”改为“死刑执行监督”更为准确。正是由于法律规定的不明确性，导致检察机关的监督局限于临场的，而不是全程的，对于罪犯被执行死刑以后是否存在违法行为难以监督，影响了效果，不利于发现问题。三是监督方式缺乏强制力。提出纠正意见离不开被监督者的配合，即被监督者不配合，则监督意见难以落实。检察监督的法律后果不具有强制性，如果被监督部门不接受监督意见，监督就会失败，监督效果不好。

（三）监督的技术性

相比诉讼中的监督，刑罚执行检察监督的技术性不够成熟，检察监督的模式没有形成一整套完备、有效的体系，各种监督方式和途径还停留在摸索之中。比如在监狱的日常监督工作中，检察人员应该做什么，怎么做，做到什么程度没有统一的标准。当前刑事执行社会化改革的形势下，势必导致减刑、假释数量的增加，社区矫正工作逐步扩大化的趋势，越来越多的罪犯放到社会上矫正，监外罪犯脱漏管问题日益凸显。因此，检察监督如何适应新形势的发展，充分发挥法律监督职能是必须应对的问题。

（四）监督者的主观能动性

有些检察机关对执行监督在刑事诉讼中的地位认识不足、重视不够，遇到阻力后不愿监督。有些检察机关对刑罚执行不敢监督、不善监督，为了与法院处好工作关系，对于出现的问题没有及时的提出监督意见，一再的迁就。有些派驻检察人员工作流于形式，停于表面，不深入调查，没有及时发现执行违法行为。有些派驻检察干部常年同监狱民警一起生活工作，工作职能上容易出现被“同化”的现象。[③]

二、加强刑罚执行检察监督权的必要性

由于监管活动的特殊性，“很明显，羁押场所有演变成滥用权力的地方的倾向；特别是当这些羁押场所在远离公众的视线以外运作的时候，这种可能性就更大了”。[④]为了有效制止和处罚刑事执行活动中的违法行为，应当加强刑罚执行的检察监督力度，主要是进一步加强检察监督权建设。主要理由有：

（一）加强刑罚执行检察监督权是由检察权性质决定的

检察权是具有法律监督性质的国家权力，中国检察制度具有其存在的历史合理性和必然性，它既符合对权力监督制约的一般原理，又适应了中国的国体、政体和国情，既体现了世界各国检察制度的共性，又体现了中国的特殊性，较好的反映了中国宪政制度下对国家权力的监督制约、以保证权力在法治轨道上运行的客观要求，因而具有科学和先进的内在品质。[⑤]不仅在我国宪法和各诉讼法中明确了检察机关的法律监督权，而且中共中央中发[2006]11号文件明确检察机关是司法机关的定位以及提出强化法律监督职能的要求。毋庸置疑，确定检察机关是国家的法律监督机关，是符合中国国情具有中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是今后司法改革中必须贯彻的客观事实。因此，刑罚执行中的监督应当由检察权来实现。

（二）加强刑罚执行检察监督权符合刑事诉讼运行规律

从刑事诉讼构造的原理上讲，法院在刑事诉讼中专司审判权，检察机关主要行使控诉权。刑事诉讼系由检察机关所提起，实现国家刑罚权是检察机关提起公诉的根本目的之所在，因此，作为实现国家刑罚权的执行，应当被视为检察机关的专属职权，在动态上构成了公诉权的延伸。从司法权的属性分析，法律监督权和审判权共同构成司法权。通常地，将检察机关规定为公益代表人或国家政府权力的代言人，因而许多国家中刑事司法监督权被赋予或委托由检察机关行使。检察机关行使刑事司法监督权一般应包括两个方面的内容：一是刑事审判监督权，二是指挥和监督执行裁判权。这两项权力的规定实质上是为了保障检察机关侦查和公诉权及其行政职能的实施。

（三）加强刑罚执行检察监督权是检察官职权的国际化趋势

第八届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会审议通过的联合国《关于检察官作用的准则》已成为世界各国发挥检察官作用的共同行动指南。第11条规定，检察官应在刑事诉讼，包括提起和根据法律授权或者当地惯例，在调查犯罪、监督调查的合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益代表行使其职能中发挥积极作用。第12条规定，检察官应始终一贯迅速而公平地依法行事，尊重和保护人的尊严，维护人权从而有助于确保法定诉讼程序和刑事司法系统的职能顺利运行。欧洲理事会设立的“检察官在刑事司法制度中的作用专家委员会”起草，欧洲理事会犯罪问题委员会于2000年6月修改通过的《欧洲各国检察官在刑事司法制度中的作用》。该文件拟作为欧洲理事会部长会议向其成员国提出的建议报告，是目前有关国际组织关于检察官作用的最新文献，代表了欧洲各国关于检察官性质、作用和地位的主导观点。该文件在《关于检察官的职权》中规定，检察官应“确保对违法者进行刑事追究法律的执行，既保护个人权利，又注重提高刑事司法制度所必须的效率。”[⑥]

三、检察权在刑罚执行中的监督功能比较

（一）检察监督的几种类型

全球范围看，检察权在刑罚执行的监督中发挥着越来越大的作用。具体到刑罚执行体制中，检察权所扮演的角色还是有些不同。根据检察权在执行中监督深入程度，较为典型的有以下情况：

1、检察院作为刑罚执行机关，同时履行监督职责。较为典型的如德国、意大利、法国等国家。德国的刑事执行体制规定检察机构是刑罚执行机构，根据州法律，也可以是赦免机构。意大利的检察官负责执行处罚判决，有权向主管法官提出要求并参与所有执行程序。[⑦]这些执行程序主要包括监禁刑、财产刑、附加刑、替代性处罚、保安处分等。同时，监督法官对刑罚的执行。[⑧]在法国，负责刑事判决执行程序的机关和人员有共和国检察官、检察长、执行法官、监狱、刑罚实施委员会等。为确保判决的执行，共和国检察官和检察长可以直接动用公众力量。[⑨]检察官负责其管辖区内违警法院、轻罪法院、青少年法院以及管辖区内重罪法院所宣布之量刑的执行；总检察长则负责上诉法院及管辖区内重罪法院所宣布之量刑的执行。为准确无误地履行这些相当复杂的职责，每个检察官都拥有一套刑罚执行卡片，记载从刑罚公布到完整执行的所有细节以及阶段性监控。[⑩]

2、检察院作为专门监督机关。规定检察机关是执行中的专门法律监督机关，如俄罗斯、我国澳门地区等，我国刑事执行体制也属于这种类型。俄罗斯于1996年实施的《俄罗斯联邦刑事执行法典》规定，检察院对刑罚执行机构和机关的行政遵守法律情况依照《俄罗斯联邦检察院法》进行检察监督。[11]澳门地区，法院是交付执行和决定执行变更的主体，具体负责执行刑罚的机构有监务部门、监狱、社会重返部门、收容机构及其他有关机构。检察院作为执行的促进主体，享有促进刑罚及保安处分之执行的特别权限，对刑事处罚的执行进行监督。[12]监狱场所领导人必须将囚犯的死亡、逃跑、执行中的任何中止或中断、执行的变更及替代、刑罚的全部或部分消灭的事由、释放等事项告知检察院并记录入卷。

3、检察院作为执行指挥监督机关。日本、韩国、我国清末以及台湾地区，规定检察院行使执行的统一指挥、协调权，从而达到监督的目的。日本刑事诉讼法规定，检察厅的检察官指挥裁判执行。检察官的执行指挥权包括了以下权能：一是决定刑罚执行的顺序。二是决定停止执行自由刑。受惩役、监禁或者拘留宣判的人处于心神丧失的状态时，检察官指挥在其状态恢复以前，停止执行刑罚。三是为执行而传唤以及发出收监证。受死刑、惩役、监禁或者拘留宣判的人没有被拘禁时，检察官应当予以传唤；受传唤的人不接受传唤时，应当发出收监证；如果有逃亡或者有逃亡的可能时，检察官可以直接发出收监证。四是执行财产刑。关于罚金、罚款、没收、追征、罚锾、没收保释金、诉讼费用、赔偿费用或者暂先交纳的裁判，依据检察官的命令执行。五是处分没收物。六是指挥死刑执行。[13]韩国和我国台湾地区的刑罚执行体制，与日本基本相同。

我国清末以来有检察官在刑罚执行中指挥监督的立法传统。光绪三十二年（1906年）制定的被誉为“中国历史上第一部专门的法院组织法”《大理院审判编制法》第12条就规定了“检察官监视判决后正当施行”的职责。在国民党一党专政时期，检察官刑罚执行监督权力加强，检察官掌握刑事判决执行的指挥权。即使是刑事自诉案件的判决的执行，也归检察官指挥。对于死刑判决的执行，《刑事诉讼法》规定检察官上报核准权，即由检察官将死刑案报司法行政最高官署复核；现场指挥并监督权；暂停执行权。对于死刑以外的其他刑罚的执行，如徒刑的收监、逃犯的通缉、罚金、罚锾、没收、没入、缓刑、训诫和保安处分等，也由检察官执行。对已经执行的收监收押人犯及其场所，司法部每两年一次派员视察监狱，《中华民国监狱规则》和《看守所暂行规则》，规定检察官得巡视监狱，有权同法官一样，随时视察并接受刑事被告人的陈述。对假释及保外服役的犯人，检察官也享有得到通知和监视的权力。[14]

（二）体制的比较评析

检察机关的法律监督的形式有制约型监督和督察型监督。前者使检察机关深入诉讼程序，身临其境，亲历亲为，有利于发现诉讼中存在的问题，增强法律监督的实效，但存在不足就是监督权不能主动行使，必须以前一诉讼环节的提请或移送为前提，具有被动性。后者有利于以较少的力量监督较大的面，监督权可以主动行使，并不以他人提请或移送为前提，不足是没有进入诉讼程序，不利于发现问题，容易使违法犯罪逃避监督。正因为这两种监督各有利弊，因而需要结合行使，使其互相补充、互相促进。[15]如果一种体制能够将制约型监督和督察型监督有效结合，那么应当说是一种理想的制度。上述三种刑罚执行检察监督体制，究竟哪种体制优于哪种体制，针对本国而言是无法确定的。因为任何制度都是属于具体的、历史的产物，刑罚执行制度概不例外，不同国家有不同的政治背景和文化发展背景，任何国家的刑罚执行制度都是在本国的实际基础上长期建立和发展起来的。就监督效果而言，三种体制还是有一定区别的：一是定位为刑罚执行机关的检察监督缺乏公正的公信力。由于刑罚执行种类繁多，检察官需要很大精力去承担起执行职责，且更多借助于监狱等辅助机关的有效执行。总体上工作侧重于执行，之后才是监督，作用上可以归类为制约型监督。作为执行者履行对执行工作的监督职责，有自己监督自己之嫌。二是作为专门监督机关的检察监督效果达不到预期的理想。该种体制的监督大都是督察型监督。虽然完全独立于刑罚执行机关，监督的公正性比较突出。正由于此，监督往往滞后，监督意见缺乏有效性。三是检察院作为执行指挥监督机关，优势较为明显。一定程度上克服了前述的缺点，执行的及时性、统筹性以及监督的有效性更为突出。由于在执行中作为指挥者，对执行机关有指挥、制约作用，更好地协调执行。同时，不是以“执行者”身份去监督，监督更为公正，结果更能让公众接受。是制约型监督和督察型监督的作用较好结合的一种形式。

四、加强和完善刑罚执行检察监督权的几点建议

鉴于我国刑事执行中检察监督权受到制约的状况，通过对上述检察监督体制的比较分析，建议我国刑罚体制作如下的修改和完善：

（一）全面更新监督方式：走制约型监督和督察型监督结合之路，构建适合我国的刑事执行检察官指挥监督机制

1、我国建立检察官指挥监督机制的必要性和可能性。（1）我国有实施指挥监督机制的文化、历史基础。韩国、日本的检察官指挥监督机制继承德国检察制度，并从大陆法到英美法融合的过程继续保留和进一步发展。100多年之前，日本法以法国法为范本，制定了刑事诉讼法，此后日本又制定了深受德国法影响的刑事诉讼法。第二次世界大战以后，日本引入英美法原理，经历了根本性的变革，制定了现行刑事诉讼法。[16]1895年韩国开始司法制度的现代化，大规模的模仿大陆法系的日本制度，检察制度的发展经历了甲午改革和初期、统监府时期、朝鲜总督府时期、美军政时期、大韩民国政府时期，1954年制定了大量英美法系人权保障制度的刑事诉讼法。[17]中国清末变法直到民国时期，到新中国借鉴前苏联建立的检察制度，都有浓厚的大陆法的渊源，当前的刑事诉讼法引入英美法诉讼原理，这一切与韩国、日本的检察制度变迁有类似的经历和历史基础。（2）能积极有效应对我国刑罚执行机关多元化的现状。多元化的执行机关，刑罚执行过于分散，容易造成 “一人一把手，各唱各的调”。既不利于各执行机关之间的交流、合作，也不利于总结经验、统一领导和科学管理，刑罚的功能不能得到很好的实现。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益”，[18]以检察机关作为统一协调指挥系统，有利于刑罚执行统一，提高效率。（3）指挥监督体制增强了监督力度和效果。实现从督察型监督到督察型监督和制约型相结合的监督，将事后监督改变为全面监督，有利于充分发挥检察监督职能。将执行权统一于检察机关，检察官直接“指挥监督”而不仅仅是“监督”执行，增强了执行中的权力制约和程序控制，从而化解了执行权分散行使带来的权力弱化、执行效果减损等问题，实现检察监督的效果。（4）能充分利用现有监所检察机构设置。当前，全国各级检察院都设有监所检察部门，并在监狱、看守所等执行机构设置派出检察室。因此，将刑罚执行指挥监督权统一归于监所检察部门行使，不需要重新设置新机构，减少财政支出。一方面，从检察机关内部来说，能理顺关系，避免内设机构的职能分散或交叉；另一方面，由于监所部门检察官掌握了被告人羁押过程中大量的个人情况，监督的效果更为直接、明显。

2、检察官指挥监督执行机制的基本构想。基本思路是：（1）指挥权管辖。由作出该生效裁判的法院对应检察院的检察官指挥。省级检察院可以根据需要协调全省管辖。（2）指挥的方式。法院将生效裁判文书送达检察机关，由检察机关签署以附加裁判书的执行命令，同执行流转记录表交由具体的执行机关执行，检察官履行具体执行中的监督职责。执行结束，执行机关应将执行情况书面报送检察院，由检察院将执行情况告知法院。（3）死刑的执行。收到最高法院院长的死刑执行命令，法院应当迅速将执行命令、诉讼卷宗送交检察院。执行时，由检察官、检察书记官和监狱长或看守所长参与，专门行刑官负责执行，未经检察官或监狱长或看守所长的许可，任何人不得进入刑罚的执行场所。执行结束由检察书记官制作执行笔录，并与检察官和监狱长或看守所长一起签字盖章。（4）自由刑、资格刑的执行。自由刑由宣告刑罚的法院对应的检察院指挥。对于被宣告丧失资格或停止资格的资格刑执行，检察官应迅速将其裁判副本和执行命令送交被宣告刑罚者的原籍和住居地的政府，并要求相关机构或个人反馈执行信息。（5）财产刑等的执行。如罚金、没收等，要依据检察官的命令执行，没收物应当由检察官通过拍卖等方式处分。所有罚金、没收款项由检察院统一上缴国库。（6）减刑、假释的审查程序。由执行机关将执行情况记录报检察官，检察官进行审查、复核后签署同意或者不同意的意见向法院提出请求，由法官裁决是否准许减刑、假释。对于事后发现违法减刑、假释的情形，可以命令执行机关中止执行减刑、假释，由法官裁定撤销减刑、假释。（7）赋予指挥执行中的强制权。为了执行刑罚，检察官应当传唤未被拘禁的犯人。被宣告刑罚的人逃跑、有逃跑可能，所在地不明等情况时，或者传唤不到时，可以发出刑罚执行拘传令，着司法警察执行拘传收监。（8）确立检察官的执行调查权。根据监督需要，依法可以要求相关部门提供执行信息，并有权可以自己或让其他机构作各种必要的调查。（9）规定检察官巡视权。指挥监督的检察官有权随时进入任何监管场所并在监管场所内部自由活动，根据检查情况可以发布公开的报告。（10）规定检察机关的处罚或处罚建议权。如阻扰检察机关进入执行区域检查的，拒不提供检察机关要求提供的材料的，拒不接受检察机关的询问谈话的，拒不纠正检察机关要求纠正的违法行为以及拒不向检察机关报告执行情况和突发事件等行为，都由检察机关给予警告、记过、建议调离、建议开除公职等处罚。（11）确立执行救济程序。以防止检察机关故意滥用职权和玩忽职守不履行监督职责的行为，彻底解决“谁来监督监督者”的问题。犯人及其法定代理人，对于检察官指挥执行违法或者指挥方法不当，可以向生效裁判的法院提出异议，由法院作出裁判。同时，应当规定犯人及其法定代理人对于监狱等执行机构具体管理中的违法行为，有权向检察院提出申诉、控告。

（二）维护司法权威和促进检察监督：作为审判机关的法院，应当专司审判权和刑罚变更裁定权，不参与刑罚执行

人民法院承担死刑执行、罚金等职能存在制度性缺陷：一是自己判决自己执行，不利于纠正错误。从逻辑学上分析，这种执行体制，决定了法院有先入为主的嫌疑，无论是主观上存在轻视，还是客观上存在疲劳现象、盲点，不容易发现案件存在错误，即使发现了裁判的错误，也可能出现以执行作为“掩盖”的手段的危险，不符合权力制约的理论和法治的要求。二是破坏了法院作为审判者的“中立”形象。作为法院来说，国家的审判机关，在实现国家的刑罚权时，理论上应仅有判断的权利。法院在刑事司法中的地位应当是居中裁判的正义化身，追求程序正义。由法院来执行刑罚，明显破坏了法院的中立者的形象，尤其是让法院担当生命刑和财产刑实施者的角色非常不恰当。[19]客观上也容易在社会大众的心理层面上形成法院“血腥”、“暴力”的“刀把子”印象。而且法院为了实现执行，不得不协调各部门之间的关系，在社会关系中寻求平衡点，以得到各职能部门的配合，逐步成为了与被告人相对抗的对立面。三是法院作为执行人容易排除其他机关的监督。作为权力主体，在执行中有绝对的指挥权，鉴于死刑执行的特殊性，外来的监督力量只有检察机关，而实际中检察机关由于不是指挥机关而成了配合机关，出现了“说话不管用”现象。四是执行中的器官移植、尸体处理和器官利用问题，可能会隐含着一定的经济利益，在利益的驱动下，就可能影响到公正执法。法院不参与刑罚执行，在执行中裁决刑罚种类的变更和刑罚期限的变更，能够最大限度避免刑罚错误适用，保障审判中立地位，维护司法权威，也有利于检察监督。

（三）支持监督权与侦查权的互动：加强规范化建设，切实履行检察机关的职务犯罪侦查权，认真查处刑罚执行中发生的司法人员职务犯罪

检察机关对职务犯罪的侦查，是一种法律监督，即用刑事追诉或曰司法弹劾的办法，对国家工作人员违反法律、构成犯罪的职务行为所实行的监督，它是检察机关履行法律监督职能的重要方式和手段，在本质上是用法律监督权制约国家工作人员的各项管理权，用法律手段防止和制裁权力的滥用和误用，保障国家公职人员职务活动的合法性。[20]职务犯罪侦查可以为其他的各项监督提供有力的保障和推动，因为公安、司法机关在诉讼中该立案不立案、错漏提请批捕、错漏移送起诉、错误起诉与不起诉、错误判决以及错误减刑、假释等执法不公行为，有些就是由于公安、司法人员贪赃枉法、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等滥用、误用司法权力的职务犯罪所造成的，对这些犯罪实施侦查，予以揭露和惩处，才能震慑犯罪分子，促进广大公安、司法人员恪尽职守，依法办案，从而有效地防止司法权被滥用和误用，保障各项诉讼监督职能的权威性和有效性。实践证明，检察机关的诉讼监督权必须以职务犯罪侦查权为后盾，否则，就会软弱无力，起不到应有的作用。[21]因此，检察机关应当充分重视监督权与侦查权的互动作用，运用好职务犯罪侦查权，加强侦查工作规范化建设，完善侦查机制和办案流程，加强侦查过程的监督和控制，认真查处刑法执行中发生的司法人员的职务犯罪，有力地推动执行中的检察监督工作。